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Barbara Scola CGAP
Silvia Baur-Yazbeck CGAP

Soutien des bailleurs de fonds en matière de réforme du cadre réglementaire de l’inclusion financière

nov 25, 2019

Au cours de la dernière décennie, la réglementation des marchés financiers émergents a subi de nombreux changements qui ont suscité à la fois optimisme et inquiétude dans le domaine de l'inclusion financière. Tout d’abord, le point positif est qu’il existe un consensus sans précédent parmi les instances de normalisation, les décideurs publics et les régulateurs sur le fait que l'inclusion financière est un objectif important. Près de 90 pays se sont publiquement engagés à promouvoir l'inclusion financière, et les approches réglementaires innovantes, telles que les « bacs à sable» réglementaires (autrement dit regulatory sandboxes) ou les unités d'innovation, suscitent un intérêt croissant. Aujourd'hui, il existe une meilleure compréhension sur le rôle de la  réglementation des services financiers comme catalyseur de  l'inclusion financière.

La mauvaise nouvelle est que les interventions gouvernementales potentiellement néfastes ont fait un retour en force ces dernières années. Celles-ci incluent des plafonnements de taux d’intérêt dans des pays comme le Cambodge et le Kenya, la taxation du mobile money dans des pays comme l’Ouganda et des exigences restrictives en matière de localisation des données. Le dernier sondage de Banana Skins sur les risques perçus pour l'inclusion financière cite le «risque politique» en troisième position, soit le rang le plus élevé qu'il occupe depuis le lancement du sondage il y a 10 ans, par le Centre pour l'étude de l'innovation financière (Centre for the Study of Financial Inclusion). Les bailleurs de fonds peuvent aider à créer des environnements réglementaires favorables à l'inclusion financière et à atténuer le risque d'interventions gouvernementales contreproductives. Bien que les bailleurs de fonds apportent une contribution importante aux réformes réglementaires dans les pays en développement, leurs actions pourraient avoir plus d’impact en dotant les décideurs politiques de systèmes et processus leur permettant de répondre de manière appropriée aux défis de leurs marchés en rapide évolution.

Soutien actuel des bailleurs de fonds à la réforme de la réglementation

L’appui à la réforme réglementaire représente une part faible mais importante des engagements globaux des bailleurs de fonds. Selon l'enquête de 2017 menée par le CGAP auprès des bailleurs de fonds, ces derniers consacrent 2% de leurs engagements mondiaux à l'amélioration de l'environnement réglementaire en matière d'inclusion financière. Cette proportion peut sembler faible, mais il s’agit tout de même de 670 millions USD répartis sur 157 projets dans 64 pays et 52 projets multinationaux ou mondiaux. Parmi les projets spécifiquement dédiés aux services financiers numériques (SFN), la part de ceux visant à améliorer les cadres réglementaires s’élève à 7%.

Les organismes multilatéraux sont les bailleurs de fonds les plus actifs dans les projets de réforme des politiques d’inclusion financière, à la fois en termes de volume et de nombre de projets. Ils sont suivis des fondations et des agences bilatérales. Par ailleurs, l’enquête du CGAP montre que les bailleurs de fonds utilisent différentes approches pour soutenir les réformes réglementaires, en fonction de leur mandat et de leurs instruments financiers. Les instruments les plus fréquemment utilisés sont les subventions, qui comprennent l’assistance technique et le renforcement des capacités, ainsi que les prêts. Bien que 75% de tous les engagements soient destinés aux gouvernements, de nombreux bailleurs de fonds soutiennent des organisations de plaidoyer, des centres de recherche, des acteurs de marché ou des associations susceptibles de stimuler et de contribuer aux changements réglementaires dans leurs marchés-cibles.

L'enquête montre également que les bailleurs de fonds se concentrent sur les pays où les réformes réglementaires sont les plus urgentes. Près de 70% des financements sont destinés aux 22 pays où l’environment est le moins favorable à  l’inclusion financière – ceux ayant un score inférieur à 50 points dans le Global Microscope du magazine The Economist. L’Afrique subsaharienne, où le mobile money a fortement stimulé l’accès aux comptes dans une institution financière, attire la majorité des projets, tandis que la région « Europe et Asie centrale » se classe au premier rang en termes de valeur nominale des engagements.

Il est important de reconnaître que la question des financements ne constitue pas l’unique condition pour stimuler les réformes réglementaires. Une assistance technique même minime peut avoir un impact important. Même si aucun chèque n'est signé, engager un dialogue avec les décideurs publics et les régulateurs peut faire la différence. Par exemple, les bailleurs de fonds peuvent partager des données ou des expériences d’autres pays qui peuvent aider à orienter efficacement les actions des décideurs publics en faveur de l’inclusion financière.

Une approche systémique de réforme réglementaire pour un impact durable

Bien que les bailleurs de fonds consacrent d’importantes ressources en soutien aux réformes réglementaires, il existe très peu d’informations sur l’impact de leurs interventions. En guise d’explications, il se pourrait que les bailleurs de fonds n’investissent tout simplement pas assez dans la mesure de l’impact. Il est aussi possible  qu’ils n’aient pas les outils et les systèmes en place pour déterminer dans quelles mesures les modifications réglementaires ont été appliquées et le comportement des acteurs du marché a changé. Il se peut également qu’il soit difficile de mesurer l’impact des projets portant sur les politiques et stratégies d’inclusion financière; à ce propos, l’évaluation menée par le CGAP sur l’impact réglementaire au Pakistan offre une approche simplifiée. Cependant, il est possible d’affirmer que les bailleurs de fonds pourraient avoir un impact plus durable en soutenant des systèmes de réforme réglementaire facilement adaptables et permettant aux régulateurs de faire face efficacement aux défis qui se dessinent sur des marchés en rapide évolution. Quelques exemples d’ interventions à conseiller sont : le renforcement des capacités du pays en matière de surveillance du marché, l’instauration d’un dialogue dynamique entre les secteurs privé et public et l’appui à la recherche ciblée sur les politiques et stratégies d’inclusion financière.

Ces propositions sont certainement plus faciles à énumérer qu’à mettre en pratique. Comme l’ont mentionné de nombreux bailleurs de fonds, l'adoption d'une approche systémique exigerait qu'ils élargissent leurs horizons temporels au-delà du délai habituel d’exécution de leurs programmes de développement, s’étalant sur une période allant de 3 à 5 ans. Les bailleurs de fonds semblent avoir du mal à concilier efficience (réalisation d'une réforme réglementaire précise en peu de temps) et efficacité (s'assurer que la réforme est mise en œuvre et conduit aux changements souhaités sur le marché). Toutefois, cette difficulté ne doit en aucun cas être un compromis à faire, en cas d’adoption d’une perspective à plus long terme pour les projets de réformes réglementaires. En effet, apporter un meilleur soutien aux processus de réforme réglementaire peut sembler impossible dans un horizon de court terme, mais à long terme, l’efficience de la réforme est améliorée en minimisant le recours à l'aide des bailleurs de fonds. L’efficacité est également renforcée car les réglementations pilotées par les pays partenaires au travers d'une approche participative ont plus de chances de produire les effets attendus sur le marché.

Il est aujourd’hui important pour les bailleurs de fonds de s’engager dans cette approche. En raison des technologies qui bouleversent les marchés des services financiers, les cadres de réglementation doivent être adapter régulièrement afin de prendre en compte les nouveaux acteurs, les nouveaux modèles commerciaux et les risques en constante évolution. Et dans la mesure où les SFN couvrent plusieurs domaines de la réglementation tels que la finance, le blanchiment d’argent et la protection des données, les réformes réglementaires deviennent de plus en plus complexes et les régulateurs devront définir de nouveaux processus. Il est temps d'adopter une perspective à plus long terme et de soutenir des systèmes de réforme réglementaire faciles à adapter et efficaces dans les pays partenaires.

Ce blog a été publié à l'origine sur le site web du CGAP


A propos des auteures

Barbara Scola travaille avec l’équipe d’appui sectoriel du CGAP. Elle mène des recherches et développe des outils pour aider les agences de développement dans leurs efforts d'inclusion financière. Ses projets de recherche portent sur le rôle des bailleurs de fonds dans le soutien des processus de réforme des politiques et sur le l’importance de l'inclusion financière dans les stratégies et les structures organisationnelles des bailleurs de fonds. En 10 ans en tant que membre du personnel et consultant du CGAP, Mme Scola a aidé les membres du CGAP à améliorer la transparence et l'efficacité du financement de l'inclusion financière. Mme Scola est titulaire d’une maîtrise en affaires internationales de l’Université de Saint-Gall et de l’Institut de sciences politiques de Paris, où elle s’est spécialisée dans les études de développement. Elle est basée à Paris et parle couramment l'allemand et le français.

Silvia Baur-Yazbeck travaille sur la protection des données et de la vie privée, les paiements de gouvernement à personne et les conseils techniques aux membres du CGAP. Au CGAP, elle a travaillé sur la recherche sur les consommateurs et le comportement pour des services financiers, des systèmes et des cadres réglementaires responsables. Elle travaille sur les risques liés à la digitalisation des services financiers et à l'interdépendance croissante des systèmes financiers et autres systemes. Son travail porte notamment sur la cybersécurité et la gestion des risques de fraude. Elle est titulaire d’une maîtrise en développement international de la Philipps-University Marburg et d’un baccalauréat en commerce international et études interculturelles de l’Université de Heilbronn, en Allemagne. Elle parle l'allemand, l'espagnol et le français.

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