Normes de Bâle et pays en développement – une relation difficile

Les normes prudentielles mondiales publiées par le Comité de Bâle sur la Supervision Bancaire (CBSB) représentent des efforts importants pour accroître la résilience des systèmes bancaires à travers le monde et réduire ainsi la probabilité d'une nouvelle crise financière systémique. Mais la plupart des normes de Bâle sont élaborées par et pour les membres du Comité de Bâle, représentant uniquement les principales économies avancées et émergentes. Les autorités de réglementation de nombreux pays à revenus faibles et intermédiaires de la catégorie inférieure poursuivent la mise en œuvre des dispositions de Bâle II et III, bien que ces normes ne correspondent pas vraiment au profil de risque et au niveau de développement de leurs systèmes bancaires nationaux.

La mise en œuvre des normes de Bâle I est presque omniprésente et les deux normes les plus récentes - Bâle II et III - ont été largement acceptées au-delà du périmètre du Comité de Bâle. Les données du Financial Stability Institute (2015) de la Banque des règlements internationaux (BRI) montrent que 90 des 100 juridictions non membres interrogées ont mis en œuvre au moins partiellement Bâle II ou sont en train de le faire. En outre, 81 juridictions ont déclaré avoir pris des mesures pour mettre en œuvre au moins un élément de Bâle III.

Étant donné que les normes de Bâle sont coûteuses à mettre en œuvre et qu’elles correspondent parfaitement au profil de risque et au niveau de développement des secteurs financiers dans de nombreux pays en développement, pourquoi ces pays les ont-elles adoptées? Notre projet de recherche, d'une durée de trois ans, associe des analyses de panels incluant différents pays et des études de cas approfondies sur l'économie politique de l'adoption de Bâle II / III ; et ce, afin de fournir des informations importantes sur les facteurs expliquant les raisons pour lesquelles les régulateurs des pays en développement adoptent et mettre en œuvre les normes réglementaires internationales, et celles pour lesquelles ils ne le font pas.

Des préoccupations liées à la réputation et à la concurrence motivent la mise en œuvre de Bâle

Les régulateurs des pays en développement ne se contentent pas d'adopter Bâle II / III car ces normes constituent la solution technique optimale aux risques de stabilité financière dans leurs pays. Au lieu de cela, nous constatons que les facteurs suivants déterminent également l’adoption des dispositions de Bâle II et III:

• Envoyer des signaux aux investisseurs internationaux. Les décideurs publics peuvent adopter les normes de Bâle afin d’envoyer des signaux sur le degré de sophistication du marché domestique aux investisseurs étrangers. Par exemple, au Ghana, au Rwanda et au Kenya, les politiciens ont plaidé en faveur de la mise en œuvre de Bâle II et III et d'autres normes financières internationales, dans le cadre d'une initiative visant à établir des centres financiers dans leurs pays. Toutefois, l’adoption peut être sélective, comme dans le cas du Kenya. Bien que la Banque centrale du Kenya (CBK) ait cherché à améliorer les cadres réglementaire et de supervision, et se soit appuyée sur les normes internationales pour initier ces réformes, elle a mis en œuvre l'approche standard de Bâle II tout en évitant les composants avancés fondés sur les notations internes. De même, les exigences en matière de liquidités au Kenya sont moins contraignantes que celles de Bâle III tout en étant mieux adaptés aux caractéristiques du système bancaire national.

• Rassurer les régulateurs des pays-hôtes. Les banques ayant leur siège dans les pays en développement peuvent adopter les normes de Bâle II ou III dans le cadre d'une stratégie d'expansion internationale, car elles cherchent à rassurer les régulateurs des pays-hôtes potentiels sur le fait qu'elles sont bien réglementées dans leurs pays d’origine. Cette tendance est observable au Nigéria, où les grandes banques domestiques ont fortement appuyé l’adoption des normes de Bâle II / III dans leur pays pendant qu’elles cherchent à se développer à l’étranger. Les régulateurs ont fait part de leur inquiétude face à cet activisme réglementaire en craignant qu'une mise à niveau rapide de la réglementation ne mette en péril les banques locales les plus fragiles.

• Faciliter la supervision à l'échelle nationale et dans les pays d’accueil. L'adoption de normes internationales peut faciliter la coordination transfrontalière entre superviseurs. Au Vietnam, par exemple, les régulateurs étaient désireux d’adopter les normes de Bâle comme pays ouvert aux banques étrangères, afin de s’assurer qu’ils disposaient d’un «langage commun» facilitant la surveillance des banques étrangères opérant dans leur juridiction.

• Apprentissage et pression par les pairs. Même en reconnaissant les lacunes des normes de Bâle II et III, les régulateurs dans les pays en développement les décrivent souvent comme les "meilleures pratiques" internationales ou "l'étalon-or", et il existe une forte pression des pairs dans les cercles politiques internationaux en faveur de leur adoption. Dans l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), par exemple, les régulateurs de la Commission bancaire supranationale envisagent l'adoption ambitieuse des normes de Bâle II et III avec le soutien et l'encouragement du FMI et des réseaux technocratiques de pairs. Cependant, la plupart des banques nationales ont une exposition transfrontalière limitée et montrent peu d'enthousiasme vis-à-vis des initiatives des régulateurs en faveur de l'adoption des normes de Bâle.

• Les programmes d'assistance technique du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale (BM) jouent un rôle important dans la détermination des incitations à l’égard des décideurs politiques et des régulateurs des pays en développement. Alors que les programmes d’évaluation de la stabilité financière (PESF) sont conçus pour évaluer essentiellement l’environnement réglementaire des pays-bénéficiaires par rapport à un ensemble beaucoup plus fondamental de soi-disant principes fondamentaux de Bâle, nous constatons que le FMI et la BM incitent les autorités de réglementation des pays en développement à l’adoption des normes de Bâle II et III, avec dans certains cas des recommandations explicites.

Choisir l'approche optimale: quelques solutions pour les régulateurs des pays en développement

Quelles mesures les régulateurs financiers des pays à revenus faibles et intermédiaires (PRFI) peuvent-ils prendre pour exploiter les avantages prudentiels, en termes de réputation et de compétitivité des normes bancaires mondiales, tout en évitant les risques et les défis inhérents à une adoption systématique de ces normes? Notre recherche met en évidence plusieurs options pour les organismes de réglementation dans les PRFI. Nous nous concentrons ici sur deux qui se rapportent directement aux résultats discutés ci-dessus.

Identifier les incitations et faire la distinction entre les motivations prudentielles, de réputation et de concurrence. Pour décider sous quelles conditions, dans quelles mesures, et comment mettre en œuvre les normes de Bâle II et III, les régulateurs doivent déterminer non seulement ce qui est optimal du point de vue technique, mais également prendre en compte l’importance des préoccupations en matière de réputation et de concurrence vis-à-vis leurs capacités institutionnelles. Nos recherches montrent que trois groupes d’acteurs nationaux déterminent le degré d'adoption des normes de Bâle dans les pays en développement: les décideurs politiques en place, les régulateurs et le secteur bancaire. Les incitations de chaque groupe d’acteurs peuvent être complémentaires ou non. Les décideurs politiques enclins à promouvoir le pays en tant que centre de services financiers par exemple, peuvent ignorer les coûts qu'entraînerait une adoption systématique des normes de Bâle, aussi bien pour les autorités de régulation que pour le secteur bancaire. D'un autre côté, les banques domestiques à vocation internationale peuvent pousser le gouvernement à adopter les normes de Bâle II et III non pas pour des raisons prudentielles, mais parce qu'elles s'attendent à bénéficier d’avantages en termes de réputation et de compétitivité, y compris vis-à-vis de leurs consœurs locales de plus petite taille.

Adapter les normes de Bâle aux réalités locales. Les organismes de réglementation qui n’appartiennent pas au Comité de Bâle sur la Supervision Bancaire (CBSB), ne sont pas contraints par ses règles ni soumis aux procédures d'examen par les pairs. Les régulateurs à la périphérie du système financier global peuvent utiliser cette liberté pour adapter les normes mondiales aux besoins réglementaires nationaux, comme certains, mais pas tous, le font déjà.

Pour plus d'informations sur les résultats de cette recherche, veuillez visiter le site web du Global Economic Governance Programme (EN).

A propos des auteurs

Thorsten Beck est professeur à la Cass Business School, et spécialiste des questions bancaires et financières.

Florence Dafe est chargée de recherche en économie politique internationale au département des relations internationales de la London School of Economics.

Emily Jones est professeure agrégée de politique publique à la Blavatnik School of Government de l'Université d'Oxford;

Peter Knaack est associé de recherche sénior à la Blavatnik School of Government de l'Université d'Oxford.