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Les défis en matière de supervision de l'inclusion financière

juin 05, 2017
Ce texte a été publié à l'origine sur le site web de l'Alliance pour l'Inclusion Financière (AFI). Dans la poursuite de leur mission visant à assurer l'intégrité des systèmes financiers, les régulateurs sont soumis à deux tâches distinctes. La première consiste à élaborer les
règlementations régissant l'autorisation d'exercice et les opérations des institutions financières. La seconde se rapporte à la supervision de ces institutions afin de s'assurer que les dispositions réglementaires sont respectées et que les risques sont identifiés et maitrisés. Au cours des dernières décennies, la volonté d'inclure les populations anciennement exclues du système financier formel a fait émerger de nouveaux types de produits et de fournisseurs de services financiers ainsi que des technologies numériques qui ont amélioré la vie de millions de personnes, mais constituent des défis pour les régulateurs à la fois en termes de politiques et de supervision. Bien que ces progrès aient suscité beaucoup d'intérêt dans les politiques de régulation, l'impact de ces nouvelles politiques sur la tâche de supervision réelle a reçu relativement peu d'attention. Et alors qu'il y'a a encore du travail sur le volet des politiques, il est maintenant urgent d'aborder l'impact pratique de ces politiques sur la supervision réelle des fournisseurs de services financiers (FSF). Dans un environnement en évolution rapide, un compte rendu définitif de ces impacts peut ne pas être possible, mais il n'est pas trop tôt pour examiner certaines des principales questions et le besoin subséquent de renforcer les capacités des superviseurs financiers. Le plus évident parmi ces problèmes est l'expansion spectaculaire du nombre et des types d'institutions financières que les régulateurs sont tenus de superviser. Auparavant chargés de superviser un nombre limité de banques, ils sont de plus en plus tenus de superviser une panoplie d'institutions financières non bancaires (IFNB), y compris les institutions de microfinance, les coopératives d'épargne et de crédit, les émetteurs de mobile money et d'autres. Contrairement aux banques traditionnelles qui sont relativement peu nombreuses et de taille relativement grande, les IFNB sont pour la plupart nombreuses et petites. Un superviseur autrefois responsable d'une douzaine d'institutions tout au plus peut maintenant être responsable de centaines d'entre elles. Et tandis que toutes les banques sont largement similaires, il existe maintenant une hétérogénéité beaucoup plus grande parmi les types d'institutions et les produits soumis à la surveillance. Dans le même temps, l'utilisation croissante d'agents qui peuvent dépasser les dizaines de milliers pose des défis particuliers. Bien qu'il soit largement admis que le principal soit responsable de la surveillance de ses propres agents, la tâche consistant à s'assurer que le principal remplisse cette exigence de manière adéquate est généralement une responsabilité nouvelle et différente pour de nombreux régulateurs financiers. À cela s'ajoute une évolution rapide des systèmes de paiement électronique, impliquant une variété de nouveaux types de fournisseurs de services de paiement et de technologies de paiement. Fini l'époque où il suffisait de garder un œil sur des choses comme la compensation de chèques, les cartes magnétiques ou les CCA (Chambres de Compensation Automatisées). Depuis la crise financière mondiale de 2008-2009, il existe partout une préoccupation accrue pour la protection des consommateurs. C'est une préoccupation d'importante particulière pour les programmes d'inclusion financière qui aspirent à être accessible à des clients ayant des compétences limitées (financières ou autres). L'amélioration de la surveillance en vertu des nouvelles règles de protection des consommateurs est pour de nombreux régulateurs une responsabilité largement nouvelle, davantage amplifiée par le grand nombre de prestataires de services concernés. Relativement à toutes ces questions, il est nécessaire que les demandes de licence pour les nouveaux entrants soient examinées avant leur approbation et que,
de plus en plus, les nouveaux produits d'inclusion financière soient préalablement approuvés par le régulateur avant d'être introduits. Ce processus requiert beaucoup de travail, nécessitant souvent des itérations multiples d'un cycle de rétroaction et de nouvelle soumission avant qu'une décision définitive ne soit prise. Les charges de travail sont directement proportionnelles au rythme de l'expansion et du changement dans un marché des services financiers où l'innovation et l'expansion sont souvent fortement encouragées au nom d'une plus grande inclusion. Cela signifie que les charges de travail augmentent rapidement, menaçant ainsi un examen minutieux du processus ou des décisions opportunes ou encore les deux à la fois. Ces défis sont uniformément influencés par les politiques qui sont mises en œuvre et les implications majeures sont maintenant claires. Tout d'abord, il n'y aura jamais assez de
ressources humaines pour relever ces défis en utilisant les approches traditionnelles. Pour de nombreux FSF, les examens sur place seront nécessairement sommaires et/ou relativement rares. En outre, avec des ressources humaines très limitées (par rapport à l'ampleur de la tâche), l'adoption d'une approche axée sur le risque de la supervision cessera d'être un objectif souhaitable et deviendra une condition absolue d'une supervision efficace. Compte tenu de la nécessité de développer des profils de risque sur de nombreux FSF et produits, il faudra se concentrer sur le développement d'évaluations solides de risques sectoriels et d'indicateurs de risque reconnus qui peuvent être surveillés à distance. Cela suggère en conséquence que la séparation traditionnelle de la supervision sur-site et hors-site devra être surmontée et que les superviseurs individuels devront être équipés pour utiliser les deux approches, en tout lieu et en tout temps sans tenir compte de la proximité géographique ou de toute sorte de calendrier préétabli. Au-delà de leur très grand nombre, l'hétérogénéité entre les types d'institutions et de produits suggère qu'une plus grande spécialisation sera essentielle au sein des ressources humaines disponibles. Ceci est particulièrement grave dans le cas des systèmes de paiement qui ont des mécanismes et des règles de fonctionnement significativement différents de l'un à l'autre. En outre, les risques associés à ces systèmes ne sont généralement pas les risques de crédit ou de marché associés aux institutions réglementées de façon prudentielle, mais sont avant tout des risques opérationnels et de liquidité qui nécessitent une attention particulière. En particulier, cela s'applique à la technologie complexe sur laquelle reposent tous les systèmes de paiement modernes. Il n'y a aucune possibilité de supervision adéquate de ces systèmes de paiement en l'absence d'expertise spécialisée au sein des ressources humaines concernées. En pensant aux potentiels moyens de résolution de ces défis, un certain nombre de choses sont claires. Tout d'abord, les régulateurs devront s'appuyer davantage sur les technologies de l'information et développer la capacité de rassembler et d'analyser efficacement de nombreuses quantités de données collectées à distance. Cela implique une attention particulière à la structuration des données recueillies dans des rapports mensuels ou trimestriels. Cela signifie la fin des rapports soumis sous la forme de tableurs consolidés manuellement, et l'utilisation universelle de la soumission de rapports en ligne grâce à un prétraitement automatisé pour s'assurer de leur exactitude et leur exhaustivité. Il faudra utiliser beaucoup plus largement des techniques statistiques pour établir les normes au sein d'un type spécifique de FSF afin que les anomalies puissent être isolées et étudiées rapidement. En ce qui concerne l'octroi de licences et la pré-autorisation de produits, il sera essentiel de développer des systèmes simples et efficaces grâce auxquels les dossiers de candidature peuvent être enregistrés par voie électronique, le flux de travail peut être suivi et les communications de routine peuvent être automatisées. Lorsque les autorités de réglementation ont le pouvoir discrétionnaire de juger de la pertinence ou de l'adéquation des dossiers, il faudra formuler des attentes et des lignes directrices claires pour l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire afin d'alerter les demandeurs et de réduire le volume de demandes déficientes qui consomment inutilement le temps de travail du personnel. Pour les agents, l'affectation d'un identifiant unique pour chaque agent et la création de registres nationaux d'agents seront nécessaires pour fournir à leurs mandants des informations essentielles sur l'historique antérieur d'un agent potentiel en tant qu'agent (le cas échéant) permettant d'éviter les coûts inhérents aux agents ayant
des antécédents douteux. Le même registre facilitera la protection des consommateurs si le numéro d'identification de chaque agent est affiché sur son lieu d'activité, ce qui permet aux clients de formuler des plaintes sans devoir recueillir d'autres informations d'identification sur l'agent en question. Un tel registre et système d'identification favorisera également le développement d'applications permettant aux clients de facilement noter les agents ou de déposer des plaintes directement à partir de leur téléphone. Cela signifie également que les superviseurs devront être prêts à traiter un volume potentiellement significatif de plaintes de clients, dont certaines seront renvoyées à un FSF en vue d'une résolution, d'autres pouvant impliquer le transfert, à un échelon supérieur, de plaintes qu'un FSF n'a pas pu traiter. Des systèmes de base pour le suivi et l'analyse de ces plaintes seront nécessaires. De tels systèmes font partie intégrante du fonctionnement de nombreuses entreprises, mais seront très nouveaux pour la plupart des institutions de réglementation. Enfin, relativement aux technologies de l'inclusion financière qui évoluent rapidement et de manière plus complexe, il faut que les régulateurs se détournent de la pratique consistant à inspecter directement l'infrastructure informatique du FSF en utilisant le personnel du régulateur, pour prioriser des auditeurs indépendants qualifiés et les normes internationales reconnues pour la certification des systèmes et la gestion des systèmes informatiques. Dans le même temps, s'ils ne procèdent pas eux-mêmes à des audits informatiques, le personnel de supervision devrait néanmoins être capable de lire et comprendre les recommandations contenues dans les rapports des auditeurs afin de s'assurer que les recommandations sont suivies et les problèmes sont traités. Ce ne sont certainement pas les seuls changements dans les pratiques traditionnelles de réglementation qui seront nécessaires. Et on ne peut s'attendre à ce que les changements requis soient faciles ou rapides à atteindre. Mais il est important que les régulateurs commencent à envisager l'avenir et à le planifier. Dans le même temps, il est essentiel que l'assistance technique et le renforcement des capacités puissent aider les régulateurs à adapter les approches de supervision traditionnelles au nouvel environnement. Les changements nécessaires prendront du temps et se feront inévitablement par étape. Mais avec une priorisation minutieuse et un engagement à progresser continuellement, il sera bientôt possible de regarder en arrière et de se demander ce qui à l'origine semblait si redoutable à surmonter. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- A propos de l'auteur Bryan Barnett exerce en tant que consultant pour les services bancaires et financiers auprès du Bureau de l'assistance technique du Département du Trésor des États-Unis. Il travaille avec les organismes de réglementation financière des pays en développement pour les aider à moderniser et à renforcer leurs systèmes financiers. L'un des principaux objectifs de son travail est d'aider les régulateurs à adapter les réglementations et les processus visant à soutenir l'extension des services financiers aux populations mal desservies.

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