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Les défis de la mise en œuvre de politiques macroprudentielles en Afrique

mai 26, 2014
A l'instar de ce qui se passe dans de nombreuses économies avancées, les décideurs en Afrique ont identifié la nécessité de s'attaquer aux risques systémiques, non pas en utilisant une combinaison classique de politiques macroéconomiques et de mesures microprudentielles dirigées vers les diverses institutions financières mais en associant des politiques et des mesures visant les systèmes financiers dans leur ensemble tout en prenant en compte les interconnexions avec la macroéconomie. Une nouvelle approche était nécessaire pour combler les lacunes des politiques existantes et pour garantir la stabilité financière aussi bien dans les économies avancées que sur les marchés émergents et celle-ci a donné naissance aux politiques macroprudentielles. La mise en place d'une politique macroprudentielle constitue un véritable défi pour les régulateurs financiers en Afrique. Elle nécessite de passer par une étape de définition d'une stratégie dans laquelle les objectifs macroprudentiels de haut niveau sont liés à des objectifs intermédiaires et à des indicateurs empiriques permettant d'identifier les risques et de sélectionner des instruments. De plus, les autorités de régulation qui ont tenté de mettre en place des politiques macroprudentielles se sont rendues compte que la tendance à l'inaction inhérente au politiques macroprudentielles met en évidence le besoin d'une délégation de pouvoir forte, avec des instruments et une responsabilité à la mesure de cette délégation. C'est la raison pour laquelle les banques centrales africaines devraient reconnaître la nécessité pour les cadres institutionnels en place de s'unir au niveau de leurs responsabilités en matière de stabilité financière. Pour l'essentiel, les cadres stratégiques existants devraient être assouplis et développés davantage, tout en étant approfondis au niveau de la connaissance des mécanismes de transmission entre les objectifs, les indicateurs et les instruments. Les banques centrales africaines vont devoir mettre en place des mécanismes de gouvernance opérationnels pour garantir que les agences en charge de la mise en œuvre des politiques macroprudentielles disposent d'un mandat clair. Ceci signifie que les objectifs de la politique macroprudentielle, que les outils à disposition de l'agence macroprudentielle et que l'interaction entre la politique macroprudentielle et les autres politiques publiques doivent être clairement définis. Ceci est nécessaire pour garantir qu'il n'y aura pas d'ambiguïté sur le rôle de ces agences macroprudentielles, qui peuvent être tenue pour responsable de leurs actions (ou de leur inaction) et pour pouvoir mieux gérer les éventuels recouvrements entre les domaines de responsabilité et les agences. Il peut être utile de définir de manière explicite le mandat macroprudentiel (et ses objectifs), afin de simplifier la tâche, parfois difficile pour l'agence, de mettre en place des mesures impopulaires mais nécessaires. Les banques centrales et les autres organismes de régulation financière en Afrique disposent d'un accès encore insuffisant aux informations et aux moyens d'analyse nécessaires pour pouvoir identifier rapidement des risques systémiques et pour déterminer à quel moment mettre en place quels instruments en réponse à ces risques. Une grande partie des informations sur les risques entre institutions et sur les risques propres aux institutions devra être demandée aux institutions elles-mêmes et ces informations pourront être redondantes avec le type d'information collectée dans un le cadre microprudentiel. C'est la raison pour laquelle des cahiers des charges ou des protocoles d'échange d'informations devraient être rédigés afin de garantir le libre échange des informations entre les agences. Dans l'intervalle, il est probable que les savoir-faire et les outils à mettre en place pour la politique macroprudentielle s'inspireront de ceux utilisés pour l'analyse macroéconomique et, dans une moindre mesure de ceux définis pour l'analyse microprudentielle. Dans cette perspective, de nombreuses banques centrales ont commencé à développer les systèmes d'analyse nécessaires à la supervision macroprudentielle, appliqués à la mesure des interdépendances et des risques systémiques, bien que les techniques d'analyse en soient encore à leurs débuts. Comme les risques au niveau des systèmes entiers peuvent survenir de multiples manières et pour un large éventail de causes, l'assortiment des instruments macroprudentiels doit être tout aussi large. L'examen des instruments macroprudentiels devrait prendre garde à la nécessité que les instruments conçus puissent fonctionner selon deux logiques : le temps et la dimension cyclique, afin de pouvoir contrer les éléments amplificateurs des cycles ; et la dimension de la coupe transversale nécessaire à ces instruments pour pouvoir isoler ou amortir la transmission des risques à tout le système financier. Alors qu'il est important que les agences macroprudentielles contrôlent les instruments de prévention et limitent les risques inhérents au système, il n'est pas nécessaire qu'elles mettent elles-même ces instruments en œuvre. Un autre obstacle à la conception de mécanismes de gouvernance efficients est le recouvrement des champs d'action des différentes politiques. Il peut arriver que l'utilisation d'un instrument pour un certain objectif contredise ou amplifie l'effet d'instruments destinés à atteindre d'autres buts. Le meilleur exemple en est la relation entre la politique macroprudentielle et la politique monétaire. Alors que les effets des instruments monétaires et macroprudentiels peuvent se recouvrir, ils ne sont pas totalement interchangeables. La boîte à outils des outils macroprudentiels inclura probablement une large gamme d'instruments fonctionnant de manière différente sur les divers éléments du système financier. Et l'effet de ces instruments sur les objectifs autres que ceux de la politique macroprudentielle devra également varier. De manière générale, il est préférable d'utiliser des instruments avec un effet plus limité pour résoudre des problèmes particuliers, ce qui permet de les adapter plus précisément à la nature du problème et ces instruments auront des effets indésirables plus limitées sur l'économie réelle ainsi que sur les objectifs d'autres politiques. Toutefois, des instruments à large spectre seront parfois nécessaires - par exemple lorsqu'il existe un danger que des évolutions du système financier entravent l'action d'instruments plus ciblés. Communiquer sur une politique macroprudentielle n'est pas une tâche facile car cette politique n'est pas facile à comprendre ; elle repose sur une variété d'instruments qui peuvent sembler techniques et qui sont politiquement controversés. Les économies africaines devraient s'attacher à observer la nature changeante de la communication qui a été mise en place par les grandes banques centrales, lesquelles ont largement diversifié leur jeu de leviers d'action. Qui plus est, les politiques macroprudentielles sont très sensibles à une forte tendance à l'inaction. Alors que les bénéfices de l'action macroprudentielle restent invisibles parce qu'ils ne se révèlent qu'après coup, leur coût est immédiatement perceptible - par les emprunteurs potentiels aussi bien que par le secteur financier. Les pressions du lobbying et les interférences politiques renforcent encore cette tendance à l'immobilisme. Une gouvernance forte et claire et des mesures institutionnelles sont essentiels mais leur mise en place peut rencontrer une forte opposition politique. En conclusion, les politiques macroprudentielles doivent être complétées par un accompagnement macroéconomique adapté ainsi que par des mesures complémentaires dans le secteur financier. En particulier, un assortiment adapté d'outils macroprudentiels peut permettre d'éviter les effets indésirables d'une politique monétaire sur la stabilité financière. Par là même, il procure une marge de manœuvre à l'autorité monétaire pour stabiliser les prix. De même, pour autant que les politiques macroprudentielles réduisent les risques systémiques et les amortisse, elle soutiennent les politiques monétaires contre les chocs financiers. Dans les pays où les politiques macroprudentielles font défaut ou ne sont pas suffisamment opérationnelles, les politiques monétaires, alors même qu'elles visent à garantir la stabilité des prix, doivent prendre davantage en compte la stabilité financière en se calant sur l'apparition des déséquilibres financiers. Justine Bagyenda est la
Directrice
exécutive en charge de la Direction de la surveillance de la Banque de l'Ouganda.
Charles Augustin Abuka est Directeur du département de la stabilité financière à la Banque de l'Ouganda.
RÉFÉRENCES
  • Houben, A, van der Molen, R, Wierts, P, " Making macroprudential policy operational " (Mise en place des politiques macroprudentielles), Financial Stability Review 2012, Banque Centrale du Luxembourg
  • " Making macroprudential policy work " (Faire marcher les politiques macroprudentielles), remarques de José Viñals lors de l'événement de Brookings du 26 septembre 2013
  • " Challenges to implementing macroprudential policy " (Défis pour la mise en place de politiques macroprudentielles), remarques de Nicolae Dănilă, Banque Nationale de Roumanie, 23 avril 2012
  • " Challenges for the design and conduct of macroprudential policy " (Défis pour la conception et la mise en œuvre des politiques macroprudentielles), Stefan Ingves, BIS Papers, Bank for International Settlements, 2011

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