La place de l’inclusion financière dans les systèmes de régulation : y a-t-il un pilier manquant?
nov 10, 2014
Récemment, lors d'une présentation à la conférence de la fondation IFC/MasterCard à Johannesbourg, Mark Flaming de MicroCred nous a rappelé qu'une tension profonde est sous-jacente à tous les dialogues entre régulateurs sur les services financiers numériques (DFS) en faveur de l'inclusion financière, tension issue des traditions différentes entre la banque et le système de paiement. Il s'agit de piliers réglementaires distincts qui sont profondément ancrés dans des services distincts dans chaque banque centrale et qui font l'objet de comités distincts au sommet de la structure issue des accords de Bâle qui alimente et qui régule la chaîne financière mondiale. A mesure que davantage de pays développés votent des lois pour les systèmes de paiements qui sont distinctes des lois bancaires, ces deux traditions s'ancrent de plus en plus profondément dans le cadre juridique mondial.
Les services en charges des systèmes de paiement au sein des banques centrales ont une compréhension instinctive des effets de réseau. Ils sont donc naturellement favorables aux projets d'inclusion qui ont pour but de connecter toujours davantage de personnes aux réseaux de paiement. Leur objectif est également d'augmenter la part des transactions en temps réel et de diminuer la part du crédit et le risque associé, ce qui fait que les plateformes digitales d'inclusion financière soutiennent leurs objectifs de stabilisation du système.
Les services de supervision bancaire ont d'un autre côté une tendance naturelle à favoriser une approche plus prudente. Ils sont davantage préoccupés par la profondeur financière, liée au volume de l'activité économique, plutôt qu'à la taille de la population. Leurs ressources de supervision sont bien davantage sollicitées, du fait de la nature plus complexe et moins transparente de la banque, et elles ont tendance à considérer la technologie et l'innovation en matière de services et de modèle économique avec plus de circonspection, car les choses pourraient potentiellement s'emballer. La crise financière mondiale leur a de fait fourni quantité de confirmations de cette intuition. Ils sont davantage occupés à protéger l'existant (risques) qu'à repousser les frontières (opportunités).
Quel service des instances de régulation devrait s’occuper, ou du moins avoir un rôle majeur en ce qui concerne l'inclusion financière pour les populations des pays en voie de développement
? La situation a évolué très vite dans les pays qui l'ont confiée aux services en charge
des systèmes de paiements, qui a une tendance naturelle à être plus en phase avec les plateformes de service numériques d'infrastructure légère, et plus à l'aise pour discuter avec des intervenants très variés. En attribuant un nouveau type de licence de monnaie électronique (EMI), ils autorisent des établissements non-bancaires (et en particulier des opérateurs de téléphonie mobile mais aussi des spécialistes de services électroniques et des détaillants indépendants) à proposer des services de transaction de base à ceux pour lesquels les services bancaires traditionnels sont trop coûteux, trop complexes ou simplement inaccessibles.
Mais ceci fut le problème
: les professionnels des systèmes de paiements s'inquiètent de manière légitime du fait que cette incursion sur un territoire simili-bancaire risque de les faire basculer sur une pente de régulation qui pourrait les conduire du côté des lourdes régulations prudentielles et de protection du consommateur qui est le lot commun du côté bancaire. L'un des moyens d'éviter cette dérive a été d'accentuer la différence entre monnaie électronique et services bancaires – en faisant en sorte que l'alimentation d'un porte-monnaie électronique soit perçue de manière très différente du versement d'argent sur un compte bancaire électronique. C'est la raison pour laquelle, dans de nombreux pays, les licences EMI sont assorties de limitations strictes comme l'interdiction du paiement d'intérêts sur les soldes positifs, la définition de plafonds de dépôt, l'interdiction de faire de la publicité pour des comptes épargne ou même d'utiliser le terme bancaire, l'interdiction de proposer des crédits, même si les fonds sont extérieurs aux fonds EMI, et l'exclusion de l'assurance dépôts. Mais cela n’apparaît alors que comme une solution bancaire très limitée pour les pauvres: l'inclusion financière ne devrait-elle pas être plus qu'un service de paiement?
Cette stricte différentiation des EMI et des banques a également apporté au régulateur des occasions d'arbitrage entre les banques et les EMI, car les département de supervision des systèmes de paiements et bancaires ont des normes différentes pour des offres similaires, comme les conditions d'ouverture d'un compte, la sécurité électronique et l'utilisation des commerçants pour retirer ou verser de l'argent. Dans certains pays, ceci a favorisé les opérateurs de téléphonie mobile plutôt que les banques pour proposer des services financiers de base à la grande masse des consommateurs (jusque là exclus). Je propose dans une nouvelle publication que la prochaine séance de discussion des réformes réglementaires pour l'inclusion financière prenne en compte ces deux aspects à la fois. En laissant de côté l'épargne, la pratique actuelle ne convient pas une vision assez large de l'inclusion financière. Premièrement, les EMI autorisés à exercer sous licence
dans le cadre du système de paiement doivent être libérés des restrictions injustifiées. En particulier, ils devraient pouvoir proposer des services d'épargne sur la même base que les banques. Parce que l'essence de la banque n'est pas le stockage de l'épargne (ce qui est simple à superviser), mais le réinvestissement des fonds d'une manière qui entraîne des risques de crédit et de liquidité (ce qui n'est pas si simple à superviser). Aussi les EMI qui travaillent avec les pauvres devraient-ils être vus comme des banques plus limitées – des institutions qui acceptent
les dépôts du public et gèrent les comptes des clients de la même façon que
les banques, mais qui ne prêtent pas les fonds mobilisés. Dans la mesure où ces banques restreintes ne s'aventurent pas à placer l'argent des déposants, elles devraient donc rester ancrées du côté des systèmes de paiement. Deuxièmement, la réglementation ne devrait pas seulement s'attacher à favoriser l’émergence de nouveaux intervenants
; elle devrait aussi créer les conditions d’une concurrence équitable entre les acteurs de la banque et ceux du système de paiement, lorsqu'ils accomplissent des missions
similaires dans des conditions identiques. Les autorités en charge de la régulation bancaire devraient s'ouvrir et adopter les pratiques de régulation que ceux en charge des systèmes de paiement
utilisent quotidiennement sur des plateformes technologiques en temps réel qui permettent de limiter les risques de crédit et liés au crédit. Un élément central pour ceci est le principe des entrées/sorties de fonds (cash-in/cash-out)
: il ne devrait pas être plus difficile pour les banques que pour les EMI de faire appel à un système CICO de tiers, à condition que toutes les transactions se produisent de manière sécurisée et en temps réel sur la plateforme technologique de la banque.
? La situation a évolué très vite dans les pays qui l'ont confiée aux services en charge
des systèmes de paiements, qui a une tendance naturelle à être plus en phase avec les plateformes de service numériques d'infrastructure légère, et plus à l'aise pour discuter avec des intervenants très variés. En attribuant un nouveau type de licence de monnaie électronique (EMI), ils autorisent des établissements non-bancaires (et en particulier des opérateurs de téléphonie mobile mais aussi des spécialistes de services électroniques et des détaillants indépendants) à proposer des services de transaction de base à ceux pour lesquels les services bancaires traditionnels sont trop coûteux, trop complexes ou simplement inaccessibles.
Mais ceci fut le problème
: les professionnels des systèmes de paiements s'inquiètent de manière légitime du fait que cette incursion sur un territoire simili-bancaire risque de les faire basculer sur une pente de régulation qui pourrait les conduire du côté des lourdes régulations prudentielles et de protection du consommateur qui est le lot commun du côté bancaire. L'un des moyens d'éviter cette dérive a été d'accentuer la différence entre monnaie électronique et services bancaires – en faisant en sorte que l'alimentation d'un porte-monnaie électronique soit perçue de manière très différente du versement d'argent sur un compte bancaire électronique. C'est la raison pour laquelle, dans de nombreux pays, les licences EMI sont assorties de limitations strictes comme l'interdiction du paiement d'intérêts sur les soldes positifs, la définition de plafonds de dépôt, l'interdiction de faire de la publicité pour des comptes épargne ou même d'utiliser le terme bancaire, l'interdiction de proposer des crédits, même si les fonds sont extérieurs aux fonds EMI, et l'exclusion de l'assurance dépôts. Mais cela n’apparaît alors que comme une solution bancaire très limitée pour les pauvres: l'inclusion financière ne devrait-elle pas être plus qu'un service de paiement?
Cette stricte différentiation des EMI et des banques a également apporté au régulateur des occasions d'arbitrage entre les banques et les EMI, car les département de supervision des systèmes de paiements et bancaires ont des normes différentes pour des offres similaires, comme les conditions d'ouverture d'un compte, la sécurité électronique et l'utilisation des commerçants pour retirer ou verser de l'argent. Dans certains pays, ceci a favorisé les opérateurs de téléphonie mobile plutôt que les banques pour proposer des services financiers de base à la grande masse des consommateurs (jusque là exclus). Je propose dans une nouvelle publication que la prochaine séance de discussion des réformes réglementaires pour l'inclusion financière prenne en compte ces deux aspects à la fois. En laissant de côté l'épargne, la pratique actuelle ne convient pas une vision assez large de l'inclusion financière. Premièrement, les EMI autorisés à exercer sous licence
dans le cadre du système de paiement doivent être libérés des restrictions injustifiées. En particulier, ils devraient pouvoir proposer des services d'épargne sur la même base que les banques. Parce que l'essence de la banque n'est pas le stockage de l'épargne (ce qui est simple à superviser), mais le réinvestissement des fonds d'une manière qui entraîne des risques de crédit et de liquidité (ce qui n'est pas si simple à superviser). Aussi les EMI qui travaillent avec les pauvres devraient-ils être vus comme des banques plus limitées – des institutions qui acceptent
les dépôts du public et gèrent les comptes des clients de la même façon que
les banques, mais qui ne prêtent pas les fonds mobilisés. Dans la mesure où ces banques restreintes ne s'aventurent pas à placer l'argent des déposants, elles devraient donc rester ancrées du côté des systèmes de paiement. Deuxièmement, la réglementation ne devrait pas seulement s'attacher à favoriser l’émergence de nouveaux intervenants
; elle devrait aussi créer les conditions d’une concurrence équitable entre les acteurs de la banque et ceux du système de paiement, lorsqu'ils accomplissent des missions
similaires dans des conditions identiques. Les autorités en charge de la régulation bancaire devraient s'ouvrir et adopter les pratiques de régulation que ceux en charge des systèmes de paiement
utilisent quotidiennement sur des plateformes technologiques en temps réel qui permettent de limiter les risques de crédit et liés au crédit. Un élément central pour ceci est le principe des entrées/sorties de fonds (cash-in/cash-out)
: il ne devrait pas être plus difficile pour les banques que pour les EMI de faire appel à un système CICO de tiers, à condition que toutes les transactions se produisent de manière sécurisée et en temps réel sur la plateforme technologique de la banque.
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